Discours du Ministre Labille à l'occasion des Journées de contact DGD

Date: 03 mai 2013

Monsieur le Directeur général,
Mesdames, Messieurs,
Chers collègues de la coopération,

J’aurais aimé procéder à l’ouverture de vos journées de contact, avant que vous n’entamiez vos travaux, pour vous faire part d’un élément essentiel de ma politique dont vous avez discuté dès hier: l’intégration du système fédéral belge de coopération au développement.

Une étape importante vient en effet d’être franchie en la matière puisque la nouvelle loi sur la coopération au développement a été publiée au Moniteur et est donc entrée en vigueur le 19 mars dernier.

Jean-Pascal Labille

Si elle maintient l’objectif général de développement humain durable à travers la lutte contre la pauvreté, son approche de la coopération belge au développement fondée sur les droits constitue une nouveauté radicale. Les droits économiques sociaux et culturels (santé, éducation, travail décent, logement, alimentation …), les droits civils et politiques (non-discrimination, liberté d’expression …) et le droit au développement y trouvent une place centrale, justifiant les efforts à consentir pour un monde plus libre, égalitaire et fraternel. Or la crise nous oblige à démontrer à l’opinion publique, au Parlement, le bien fondé de la coopération au développement.

Conformément aux nouveaux paradigmes de la coopération au développement, la loi intègre de nombreux éléments novateurs. Elle vise à rendre l’aide publique plus efficace, plus efficiente et plus durable, par une meilleure appropriation démocratique de leurs politiques et stratégies de développement et des interventions de coopération par les partenaires eux-mêmes, impliquant les organisations de la société civile locale. Mon voyage au Congo m’a montré en quoi les défis en la matière sont importants et nous obligent à y répondre rapidement. Mes prochains voyages ont pour objectif de concrétiser avec nos partenaires congolais cette commune exigence d’efficience, d’appropriation et de durabilité.

Un meilleur alignement sur les politiques des pays partenaires, responsables de leur propre développement et qui doivent donc en assumer la maitrise première en améliorant leur gouvernance, est indispensable. Mais nous devons y contribuer, en faisant du renforcement de leurs capacités humaines, organisationnelles et institutionnelles, un objectif central de nos interventions. Une meilleure coordination entre donateurs notamment européens, une approche plus orientée vers les résultats et une meilleure prise en compte des changements climatiques et des trois piliers du développement durable (économique, social et environnemental) font également partie de votre mandat, auquel j’insiste pour que vous y attachiez l’attention nécessaire.

Je me suis également inscrit dans la volonté de mon prédécesseur de faire de l’appui aux micro-, petites et moyennes entreprises locales, et plus généralement au développement du secteur privé local de nos pays partenaires, un axe de notre coopération. Lorsqu’on constate en effet que l’APD a fondu en 35 ans de 70% à 13% des flux financiers vers les pays en développement, largement dépassée donc par les Investissements Directs Etrangers et les transferts des migrants à leurs familles, il nous revient d’utiliser l’APD comme un levier susceptible de stimuler les interventions d’autres acteurs, et le secteur privé est certes un acteur essentiel au développement de nos pays partenaires. Mais j’ai évidemment insisté pour que, sans se limiter à l’économie sociale, notre coopération y soit attentive, et pour qu’elle s’inscrive dans les principes de protection sociale découlant des Conventions de l’OIT. J’ai d’ailleurs profité de ma récente rencontre avec Guy Ryder, Directeur Général de l’OIT, pour aborder les questions de la protection sociale et du travail décent dans le cadre de l’agenda post-2015, au sein duquel je plaide pour un agenda social fort, basé sur des indicateurs fiables.

La loi offre enfin une base légale à l’aide humanitaire sur laquelle je reviendrai plus tard, et à la cohérence des politiques en faveur du développement. Nous sommes en train de mettre en œuvre un mécanisme de Cohérence des Politiques en faveur du Développement (CPD). La DGD doit y jouer un rôle moteur en assurant la préparation et le secrétariat dès maintenant de la future Conférence Interministérielle sur la Cohérence des Politiques en faveur du Développement et de la Commission interdépartementale qui rassemblera toutes les administrations belges concernées. S’appuyant sur un organe consultatif indépendant, la DGD doit être au cœur du processus et en assurer la dynamisation. Elle doit contribuer avec les autres Départements fédéraux à la mise en œuvre d’un mécanisme de mesure de l’impact des politiques sur le développement, qui soit léger et intégré, efficace et efficient. C’est pour la DGD un nouveau chantier auquel j’attache une grande importance et auquel, je n’en doute pas, vous consacrerez les efforts nécessaires.

La loi fournit à tous les acteurs de la coopération belge la vision de la Belgique en matière de Coopération au Développement pour la prochaine décennie, une vision moderne, fondée sur des principes solidaires et progressistes. Elle est la base de l’Arrêté Royal de révision des modalités de subvention des ONG, universités, villes et communes, syndicats et autres acteurs de la coopération non gouvernementale, approuvée par le Conseil des Ministres le 29/03/2013 et maintenant soumise à l’avis du Conseil d’État. D’autres réformes importantes sont en cours et s’appuieront aussi sur la loi,  comme la révision du mandat et du rôle de la société belge d’investissement pour les pays en développement (BIO), la mise en œuvre d’un nouveau contrat de gestion avec la Coopération Technique Belge (CTB) et la révision de l’Arrêté Royal sur l’Aide humanitaire.

Selon les recommandations de la Peer Review du Comité d’Aide au Développement de l’OCDE, l’architecture de la coopération belge doit également être améliorée. Il ne s’agit évidemment pas de confondre les rôles et les responsabilités des uns et des autres.

La DGD est l’administration chargée de la préparation des politiques et stratégies de la coopération fédérale belge. Une fois celles-ci approuvées par l’autorité politique, elle est alors chargée de les mettre en œuvre. Selon les priorités des politiques retenues, la DGD doit, pour ce faire, mobiliser toutes ses forces, à Bruxelles et dans nos ambassades. Votre mandat essentiel est maintenant le dialogue politique avec les autorités des pays partenaires, sans oublier une large consultation systématique des représentants de la Commission et des pays-membres de l’Union Européenne, des organisations représentant la société civile belge et celle de nos pays partenaires: ONG, syndicats, mutualités, mais aussi représentants des autorités fédérées et de leurs organes de coopération, des universités et organisations scientifiques, etc. Appuyés par les agents de l’administration centrale, les attachés de la coopération ont pour tâche essentielle de préparer les Commissions Mixtes et les nouveaux Programmes de Coopération, puis d’en assurer le suivi au niveau politique et stratégique. Il s’agit donc clairement d’un travail diplomatique spécialisé en coopération au développement.

Vous êtes aussi chargés de véhiculer les messages clés de la Belgique au sein des organisations multilatérales partenaires, que nous finançons aujourd’hui le plus possible par des financements non affectés. Il faut en effet nous donner les moyens de mieux percevoir les dividendes de cette politique du « core-funding » et d’accroître l’influence de la Belgique sur les politiques des organisations multilatérales que nous soutenons.

Vous êtes aussi chargés du suivi de la coopération non gouvernementale, veillant à stimuler, dans toute la mesure du possible, la collaboration des organisations belges et autres, entre elles sous l’égide de leurs partenaires locaux, ainsi qu’avec les organes de la coopération gouvernementale belge, CTB, BIO, FondBelge de Sécurité Alimentaire (FBSA), sans préjudice de la place centrale à laisser également à leurs partenaires locaux. Recherche de complémentarités, synergies, partage du travail, doivent devenir les leitmotivs de la coopération belge, car rappelons le, en néerlandais, coopération, « samenwerking » veut dire « travailler ensemble ».

La CTB est l’entité chargée de mettre en œuvre les interventions de la coopération gouvernementale. Son rôle est donc d’appuyer les entités responsables des pays partenaires à identifier les interventions à appuyer par la coopération belge, à les formuler, à les mettre en œuvre et à en assurer le suivi-monitoring. Coopérer « hands off » est une tâche bien plus difficile que la coopération de substitution d’antan, dont la durabilité est pourtant sujette à caution. Souvent en effet, les partenaires locaux n’assument pas le leadership qui leur a été dévolu. Souvent les institutions partenaires sont faibles et notre portefeuille de pays partenaires compte en effet une bonne moitié de pays moins avancés (PMA) dont beaucoup se trouvent en situation de fragilité.

Dans de nombreuses situations, la CTB doit s’attacher avec acharnement à renforcer les capacités institutionnelles, organisationnelles et humaines de nos partenaires pour qu’ils soient progressivement aptes à assumer leurs responsabilités. Cela nécessite des approches novatrices. Il lui faut aborder ces difficultés de manière volontariste. Il lui faut aussi définir clairement les risques que cela comporte et y apporter les réponses qui conviennent. Cela implique sans doute un certain nombre de changements au sein même de la CTB, dans ses approches et dans ses méthodes de gestion.

Le mandat de BIO est en cours de révision. La coopération belge a besoin d’un instrument de financement des micro- petites et moyennes entreprises locales, notamment par du capital à risque. Je vous l’ai dit, la contribution du secteur privé local est indispensable au développement de nos pays partenaires. Et il faut que BIO puisse jouer ce rôle spécifique d’un investisseur soucieux en permanence de ne pas galvauder les capitaux mis à sa disposition, mais tout aussi soucieux de la pertinence de ses investissements pour le développement. Plus d’attention doit par exemple être apportée à l’appréciation ex-ante de la responsabilité sociale et environnementale des entreprises bénéficiant de prises de participation ou de prêts de BIO. Les instruments mis à la disposition de BIO doivent être modernisés et un contrat de gestion remplacerait utilement les diverses conventions et avenants qui président aux règles d’utilisation de chacun des fonds de BIO : infrastructures, entreprises, études, etc.

Enfin, BIO ne peut pas continuer à investir dans des Fonds Intermédiaires situés dans des paradis fiscaux. J’ai demandé à BIO de cesser d’investir dans ces centres off-shore et de préparer une stratégie de désengagement progressif.

Le Fonds Belge pour la Sécurité Alimentaire est une initiative parlementaire. C’est donc le Parlement qui a autorité sur sa stratégie. Mais comme les autres intervenants de la coopération fédérale belge, les stratégies qui sont proposées au Parlement par l’administration doivent être intégrées, complémentaires, offrir une valeur ajoutée. L’approche « holistique », si chère au FBSA, doit être élargie à l’ensemble de la coopération belge. Les zones d’interventions géographiques, les méthodologies nécessaires à ancrer des complémentarités et synergies avec les autres domaines et intervenants de la coopération belge doivent faire l’objet d’un débat afin d’aboutir aussi à la meilleure intégration du FBSA dans le dispositif général de la coopération fédérale belge.

Si son objectif spécifique doit évidemment être maintenu, sa concentration géographique dans les pays partenaires de la coopération belge, gouvernementale ou non gouvernementale, sera examinée avec soin, afin de créer un maximum de complémentarités et d’économies d’échelle. Le Fonds pourrait ainsi être mieux utilisé pour faciliter par exemple la transition entre les interventions d’urgence en matière alimentaire et la reprise d’interventions de coopération au développement.

Hier, vous avez ouvert ces journées de contact en abordant l’architecture de la coopération fédérale belge. Aujourd’hui, vous poursuivrez vos travaux en abordant l’aide humanitaire.

L’aide humanitaire répond à la nécessité de sauver des vies et d’alléger les souffrances des victimes, sans autre considération que celle de préserver la dignité humaine. Si ce mandat est et reste pertinent, le contexte dans lequel l’aide humanitaire est apportée évolue, car la situation elle-même, sur le terrain, évolue.

Tandis que certaines crises perdurent, d’autres apparaissent soudainement. En 2013, l’aide humanitaire belge restera concentrée sur quatre zones de conflit, à savoir l’Afrique centrale, le Sahel, la Syrie et la Palestine. Une aide plus modeste sera apportée également à l’Afghanistan, au Soudan et au Sud-Soudan. Dans la grande majorité de ces situations de crise, l’accès des victimes à l’aide humanitaire reste une question clé. Sans respect, sans sauvegarde d’un « espace humanitaire », la distribution de l’aide est d’autant plus compliquée. On le voit notamment dans le cas de la Syrie, où des ambulances sont régulièrement attaquées par mépris du Droit International Humanitaire et des principes régissant l’action humanitaire.

S’il n’est malheureusement pas possible d’intervenir dans toutes les crises, la coopération belge doit pouvoir réagir de manière rapide, efficace et flexible. Face aux évolutions sur le terrain, il s’avère nécessaire d’actualiser le cadre légal dans lequel l’aide humanitaire belge est allouée. L’Arrêté royal de 1996 sur l’aide d’urgence et de réhabilitation à court terme n’est plus en phase avec les évolutions constatées sur la scène internationale et les besoins du terrain : la nouvelle loi sur la coopération est maintenant entrée en vigueur ; davantage de flexibilité est nécessaire dans l’allocation des fonds ; l’efficacité de l’aide doit être améliorée. C’est dans cette perspective qu’après consultation des acteurs de l’aide humanitaire, un nouveau projet d’Arrêté Royal sera soumis prochainement à l’approbation du Conseil des Ministres.

La consultation des acteurs de l’aide humanitaire a permis de discuter également de la « Stratégie belge en matière d’aide humanitaire ». Ce document constituera le vade-mecum des agents de la DGD et des attachés de coopération en poste. Il aidera à harmoniser notre approche des crises et l’analyse des réponses que la Coopération belge au développement peut y apporter. La nouvelle législation ira donc de pair avec la stratégie belge, l’une et l’autre se renforçant mutuellement.

L’aide humanitaire pourra être apportée via 4 modalités : les projets, les programmes, le financement non affecté (core-funding) et les fonds flexibles. Elle sera accordée en priorité à des activités concernant des crises complexes, comme le Sahel, la région des Grands Lacs et les Territoires palestiniens occupés. C’est donc avec grand intérêt que je prendrai connaissance des conclusions de vos séances de travail de ce matin à ce sujet. Une partie de l’aide humanitaire sera également consacrée aux crises plus ponctuelles, comme la Syrie. Et il restera possible de débloquer des fonds pour des crises soudaines, ceci bien sûr dans la mesure des moyens budgétaires disponibles.

Sur le plan thématique, la Belgique continuera à s’appuyer sur l’expérience qu’elle a acquise et qui lui permet de « faire la différence », d’apporter une « valeur ajoutée ». Notre aide continuera donc à cibler la sécurité alimentaire, la protection des victimes avec une attention particulière pour les enfants, la préparation aux catastrophes, la coordination logistique, la santé sexuelle et reproductive, l’équité de genre et, enfin, le renforcement de la société civile et des pouvoirs publics locaux. J’ai eu l’occasion d’aborder ces différentes questions lors de ma récente visite à Genève, où j’ai pu débattre avec Peter Maurer, Président du Comité international de la Croix-Rouge, et Antonio Guterres, Haut Commissaire aux Réfugiés de l’ONU.

Apporter une réponse aux besoins humanitaires de ces populations et en particulier des très nombreuses femmes victimes de la crise syrienne, est primordial, mais cela ne suffira pas. La communauté internationale dans son ensemble est responsable du respect du Droit international, en ce compris du Droit International Humanitaire. Pour améliorer encore le soutien de la Belgique au retour de la paix dans cette région, je me rendrai à Goma et à Bukavu au début du mois de juillet afin d’y rencontrer à la fois les victimes de ces violences et les acteurs humanitaires dont le travail quotidien consiste à remplir leur mandat de la façon la plus neutre, impartiale et indépendante possible. Mais la résolution de ces problèmes passera évidemment par la voie politique et diplomatique.

Cela vaut également pour le Mali où, vous l’aurez compris, apporter une aide humanitaire sans appuyer la reconstruction de l’Etat consisterait à mettre un emplâtre sur une jambe de bois. L’aide seule ne fait que renforcer les situations de fragilité, dont vous aurez d’ailleurs l’occasion de discuter cet après-midi, en examinant comment adapter nos stratégies de coopération au développement, aux situations de fragilité comme aux pays qui disposent aujourd’hui de plus de ressources pour prendre en main leur développement.

Je vous souhaite donc un bon travail au cours de ces journées de contact de la coopération, et ne manquerai pas de revenir vous écouter en faire rapport lors de leur clôture la semaine prochaine.

Je vous remercie de votre attention et reste maintenant à votre disposition pour répondre à quelques questions.